公共服务供给不足与民间组织发展

mjzz.zjmz.gov.cn　 2006年10月09日 　浙江省民间组织信息网

“十一五”时期，公共服务需求快速增长，公共产品供需矛盾日益突出。在强化政府公共服务职能的同时，应加快培育和发展民间组织，充分发挥民间组织在社会管理和公共服务中的作用。

一、当前我省公共服务供给难以适应公共需求的变化

我省已进入人均GDP3000—5000美元发展时期，公共需求开始发生深刻变化，表现为公共需求快速增长，公共需求的结构趋向多元化，并逐渐由消费型向发展型升级。而现行的政府公共服务供给模式已难以适应公共需求变化的形势。

（一）公共服务的内涵与特性

公共服务是指主要由公共部门提供的满足全社会共同需要的公共产品和服务。根据内容和形式，公共服务可分为四类。第一类：基础性公共服务，指为公民及其组织从事经济、社会等活动所提供的基础性服务，如供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电、气象服务等。第二类：经济性公共服务，指为公民及其组织从事经济或生产活动所提供的服务，如科技推广、咨询服务、以及政策性信贷等。第三类：社会性公共服务，指为公民的生活、发展与娱乐等社会性直接需求提供的服务，如义务教育、公共卫生、社会福利以及环境保护等。第四类：公共安全服务，指为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等服务。

公共服务具有非竞争性和非排他性两个特性。第一，公共产品可以联合消费，而且某个人对这类物品的消费不会减少可供其他人消费的数量，具有非竞争性。第二，公共物品一旦提供给某个人，就不能阻止其他人对这种物品的消费，或者想要禁止其他人消费这种物品至少要付出高昂代价，具有非排他性。

（二）公共服务需求的变化

1、公共需求快速增长。公共需求是经济发展的一个函数，随着经济发展水平的提高，公共需求也在不断增加。改革开放20多年来，我省经济发展取得了令人瞩目的成就。全省人均DGP从1978年的331元增加到2005年的27552元，超过3000美元，接近中等发达国家水平，经济社会从一般温饱社会向全面小康社会加快发展、从传统农业社会向工业社会加速转型，已开始形成公共需求快速增长的现实基础，全社会公共需求进入高速增长期。1995—2004年，我省城镇居民在教育、医疗、文化等方面公共需求（主要包括医疗保健、交通通讯和文化教育等项目）相当旺盛，平均每年增长速度高达17.4%。相对于私人需求，公共需求在社会需求结构中所占比重（医疗保健、交通通讯和文化教育等项目在个人消费性支出中所占份额）大幅上升，从1995年的17.6%上升到2004年的36.9%，增幅达19.3个百分点（见图表1）。

资料来源：《中国统计年鉴》

 

2、公共需求的结构日趋多元。经济发展水平的不断提高，也带来了公共需求结构的显著变化，这种变化主要体现在公众的需求倾向日益多元化，需求层次逐渐由消费型向发展型提升。改革开放初期，人们的需求主要集中于个人的衣、食、住、行等基本的生存需求；随着经济发展和人民生活水平的不断提高，人们的基本生存需要已经满足，对教育、文化等全面发展的公共需求上升。这个变化可以从我省居民的消费结构变化中反映出来。1995—2005年，反映我省城乡居民基本生存需要的食品、衣着和基本生活用品支出所占比重明显下降，分别下降了13.4和11.8个百分点，体现发展与享受需要的文化、娱乐、教育、旅游消费等项支出的比重迅速上升，其中，交通通讯支出比重分别提高了11.3和8.1个百分点，文教娱乐支出分别提高了7.1和6.7个百分点（见图表2）。目前，公共安全、公共医疗、义务教育、就业和社会保障、缩小收入差距等方面的需求已成为公共需求的结构主体。据省统计局调查显示，当前我省群众最关注的社会问题，排在前三位的分别是社会风气、社会治安和贫富差距问题。其中，“社会风气”问题在16项调查内容中居首位，占被调查者总数的12.2%；“社会治安”问题居第二位，占10.8%；“贫富差距”问题由去年的第九位上升到今年的第三位，占10.1%。从调查结果中可以发现，在基本生存需求已经得到满足的今天，缩小贫富差距，实现社会公平公正，营造良好社会风气，实现社会长治久安等，已经成为我省群众十分迫切的公共需求，因此，满足社会日趋多元化的公共需求，应成为我省“十一五”时期发展与改革的重心。

图表2  浙江城乡居民消费结构变动趋势          单位：%

消费支出类别	城镇居民		农村居民
	2005年	1995年	2005年	1995年
食品 衣着 居住 家庭设备用品及服务 交通和通讯 娱乐教育、文化 医疗保健 杂项商品和服务	33.8 10.3  8.6  5.0 17.1 15.1  6.8  3.3	47.2 11.5 12.1  3.7  5.8  8.0  7.1  4.6	38.6  5.9 16.2  5.0 11.3 13.6  7.7  2.3	50.4  6.6  6.2  4.3  3.2  6.9 18.6  3.8

资料来源：《浙江统计年鉴》

 

（三）政府公共服务供给难以适应公共需求的变化

面对快速增长和日趋多元的公共需求变化，现行的政府公共服务供给模式很难与这一趋势相适应。主要表现为：

1、社会管理理念滞后。相当长的一个时期，政府在社会管理的指导思想上存在着严重的偏差。首先，仍习惯于按照计划经济的基本思路和价值取向，计划和包揽一切公共事务，作为垄断的提供者向社会提供公共服务。其次，片面追求GDP增长，忽视公共安全、公共教育、公共卫生、公共文化、公共设施、公共环境等社会公共事业发展，导致公众生活质量和水平难以进一步提高、社会建设与社会发展滞后于经济增长等问题。

2、公共服务职能不到位。社会管理观念滞后，严重阻碍了政府公共服务职能的转变。从总体上看，我省政府公共服务职能还比较薄弱，长期“缺位”、“越位”和“错位”。主要表现在应由政府提供的公共服务没有到位，如教育资源供给不足，2005年我省公共教育支出占GDP的比重为1.7%，低于全国2.2%的平均水平；医疗保障体系覆盖面偏小，近半数的城市居民没有医疗保障，尽管有71.5%的农民参加农村新型合作医疗制度，但也只能在一定程度上缓解农民患病负担，2004年城乡居民患病后因经济原因应就诊而未就诊的比例达到32.4%；社会保障体系覆盖率较低，大量从业人员未能进入社会保险体系，社会救助在一些地方项目少、力度小，农村福利设施十分落后。而不应由政府行使的职能仍然由政府在行使，政府的公共服务职能范围未得到合理的界定和理清，没有处理好政府与社会、政府与企业、政府与市场的关系，做了一些自己做不了、做不好、不该做的事情，如过多介入竞争性产品价格决定，忽视市场的作用；公用事业政府垄断的格局还未彻底打破，民间资本进入城市供水、公交、邮政等行业仍存在着许多隐性壁垒。当前，政府基本上还是一个经济建设型政府，远没有完成向公共服务型政府的转变。

3、公共服务投入不足。长期以来，各级政府的主要精力和大部分财力还没有用到社会事业发展和公共产品供给上来，相对于经济建设的投入，政府用于社会公共服务的经费明显偏低。以2005年地方财政支出为例，当年全省文教科技卫生、社会保障和福利等公共服务性支出仅占财政总支出的34.6%，而经济建设支出高达25.6%。与部分发达国家相比，我省公共财政支出结构中社会性支出的比重明显偏低，经济性支出的比重相对偏高。以美国为比照，美国州级财政在教育卫生保健、社会保障和福利等社会公共事业领域支出比重占60%以上，比我省高出20多个百分点，经济建设支出比重不到10%，比我省低10多个百分点。公共服务的投入不足，造成了公共服务产品总量不足，使得日益扩大的公共服务需求与严重不足的公共服务供给形成矛盾。

4、公共服务效率低下。成本高而效率低是政府供给机制难以适应公共需求变化的一个突出问题。首先，政府公共服务供给以公共利益最大化为价值取向，以不直接盈利为目的，其供给具有明显的非价格特征，即政府不能通过明确价格的交换从供给对象那里直接收取费用，而主要依靠税收维持其生产和运营，很难计算其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动。其次，政府供给具有垄断性，这种没有竞争的垄断极易使政府丧失对效率、效益的追求。再次，政府公共服务供给体系是由众多机构或部门构成的，这些机构部门间存在的职权划分交叉、部门利益纷争、协调配合缺乏等问题，都影响着调控体系的运转效率。前几年电信、电力等行业的政府垄断导致公共服务质量低下、效率不高等问题是有目共睹的。随着社会对公共产品需求的日益增长，极易引发政府规模的膨胀，由此而造成越来越大的预算规模和财政赤字，成为政府供给的昂贵成本。近年来，我省行政管理费占整个财政支出的比重逐年上升，从2000年的11.0%上升到2005年的11.9%，总量增加了3.1倍，行政管理费支出总量增长水平超过同期地方财政支出增长水平。这在一定意义上说明政府行政成本在上升而产出效率在下降。

5、公共服务供给失衡。由于城乡二元结构的存在，长期以来，我省城乡公共服务供给失衡。公共产品的供给仍基本沿袭计划经济年代模式，主要首先是用来满足城市居民的需求，公共产品主要集中在城市，农村公共产品供给较为短缺。2003年，我省对农村公共产品的财政投入只占全年总支出的7%；占全省人口3/4的农村居民，从财政获得的人均卫生费用，只有城市居民的1/3。加快消除城乡分隔的二元社会结构，促进公共服务覆盖广大农村地区，让农民具有与城市居民大致相同的公共服务水平，是各级政府当前必须正视的一个问题。

二、充分发挥民间组织在公共服务供给中的作用

政府公共服务供给不足，对政府转型提出了迫切的要求，同时也凸现民间组织在公共服务中的作用。改革政府公共服务供给旧模式，建立和完善政府与民间组织合作提供公共服务的新模式，充分发挥民间组织在公共服务中的作用，十分必要和紧迫。

（一）公共服务供给模式选择

在计划体制下，我省公共服务提供主要是在公共部门进行，政府包揽全部公共服务。具体有三种方式：第一种是政府“自拉自唱”模式。很多公共服务都是由政府决策，政府出资并提供。第二种是政府和国有企业的合作模式。公共服务的决策和选择是由政府行使的，政府也提供资金，但政府不直接提供公共服务，而是让国有企业提供具体公共服务。第三种是政府和事业单位的合作模式。大量涉及教育、医疗、社会福利等领域的一些公共服务，虽然由政府选择，提供资金，但具体提供服务的，主要是政府直接管理的事业单位。

通过市场化改革，我省公共服务的提供模式发生了重大的变化。政府大大缩小其直接提供公共服务的范围，将市场机制和准市场机制引入到公共服务提供上，出现了两种新的公共服务供给模式。一是政府与民间组织合作提供公共服务的模式。政府通过财政拨款、专项资助、授权委托、购买等方式，依法赋予民间组织提供社会公共服务的职能。二是政府利用市场机制供给公共产品的模式。通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。但从总体上看，我省的公共服务体制还处于转型时期，政府垄断公共服务的一元格局还未完全打破，市场机制和准市场机制还未充分引入，民间组织在提供公共服务方面的作用还未得到真正发挥。

（二）建立政府主导与民间组织参与提供公共服务新模式的必要性

1、有利于促进政府职能转变。随着市场经济的逐步建立和完善，政府职能不断被重新认识、重新定位、重新调整。一方面，政府把市场能够做的事情交给市场主体，把政府职能转变到经济调控、市场监管、社会管理和有效提供公共服务上来；另一方面，还权于民，还权于社会，调整政府与社会的关系，把大量原来由政府承担的公共服务职能转移给各种社会组织来承担。在民间组织能够提供有效、经济、高质量的公共产品和公共服务的领域，政府逐渐实现退出。可以说，民间组织的发展为政府职能转移提供了承接的载体，并日益成为政府改革与职能转变的主要推动力量。

2、有利于解决市场和政府双重失灵。公共产品具有消费的非竞争性和非排他性特性，市场机制难以对公共产品供给的增加和改善提供有效的激励，存在着“市场失灵”的问题。政府机制的优势在于通过政府权威保证公共产品与服务的公平供给，满足普遍的需求，然而政府难以满足公众个性化的需求，同时也存在着低效率的问题，这就产生“政府失灵”的问题。无论是亚当·斯密的自由市场还是凯恩斯的国家干预，都说明了单纯的政府供应与市场调节都无法实现公共资源配置的最优化。这就迫切需要充分发挥民间组织在提供公共服务方面的作用，在政府和市场的权力和责任未及之处，让民间组织“挺身而出”，担负起政府和市场想不到、不愿意、不好办或无力承担的社会公共服务责任，在一定程度上解决市场和政府的双重失灵。如果说市场是第一次分配，主要侧重功利和效率；政府提供的基础性的公共产品属于第二次分配，主要侧重平等以补救市场失灵；那么社会力量提供的个性化、竞争性的公共产品则属于第三次分配，主要是填补第二次分配的死角，补救市场和政府的双重失灵，并提高公共产品供给效率。 

3、有利于满足公共服务多元化需求。随着温饱问题的基本解决，人的发展越来越趋于个性化，对公共产品的需求也越来越呈现多样化和差异化特征。当下公共需求的不断增长，尤其表现于个性化公共需求的不断增长。但是，政府作为公共产品的单一提供者，要对全体社会成员负责，其服务趋向于“普遍性”，这就使它很难对社会的多元化、个性化的需求作出及时、恰当的反应，倘若没有其他主体的参与，很难满足这些数目巨大、种类繁多、彼此冲突的“局部性”公共需求，很难实现公共产品供给的帕累托效率水平。政府在满足社会多元需求方面的弱点，恰好是民间组织的优势，因为民间组织本身就是社会需求和利益格局多元化的产物。当前，在利益集团开始形成、利益主体和社会结构多元化已成为基本现实的情况下，不同的民间组织反映不同的具体利益要求，弥补政府在满足社会多元需求方面的不足。

4、有利于提高公共服务供给效率。民间组织公共服务供给效能来源于其组织本身的独特性。民间组织具有民间性、非营利性、志愿性、公益性等基本特性，这些组织属性决定民间组织在提供公共服务上具有接近群众、成本低、效率高的优势。首先，民间组织的民间性使得其更接近基层民众，对基层多元化的需求能作出更快捷的回应，从而降低两者之间的交易成本。其次，民间组织的志愿性使得它在资源的输入上，除政府的财政支出外，主要依靠志愿者和社会捐赠，比政府和企业更能有效组合运用社会各方面的资源，具有更低的生产成本效应。再次，民间组织是非营利性和公益性的组织，它所倡导的是积极的公民精神，这种精神强调公民应积极主动地介入公共事务，对社会要承担个人的道德责任和有利他主义的精神，这一共同的价值取向使其更致力于投身公益事业，既降低了组织动员成本，又提高了供给效率。因此，民间组织参与公共服务供给，不仅可以增加社会总劳力的产出，扩大公共服务的输出渠道,还能减轻政府人力财力的压力，避免公共部门体制迟缓和无效率的弊端，扩大提供公共服务的效率和效果。

（三）民间组织在公共服务供给中的作用日益凸现

民间组织是目前我国对在民政部门依法登记成立的各类组织的统称，主要包括社会团体、基金会和民办非企业单位三大类。改革开放以来，我省民间组织取得长足的发展，在促进政府职能转变、参与社会管理、服务经济发展、维护社会稳定等方面发挥了重要的作用。近年来，越来越多的民间组织活跃于社会公共事务的各个领域，担当起十分重要的角色。

1、承接政府转移的职能。我省为实现以“小政府，大社会”为目标的政府转型，在精简政府机构，提高行政效率的同时，大力培育和发展民间组织，将原来由政府承担的一些公共服务剥离给民间组织去承担。民间组织的发展促进政府职能从直接微观管理向间接宏观调控的转变与创新。在我省各类民间组织中，行业协会在加快政府职能转变方面发挥的作用较为突出。早在90年代末，温州市就被国家经贸委确立为培育和发展行业协会的四个试点城市之一，颁布了全国第一个加强行业协会管理的地方性法规，明确了政府向行业协会转移的16项具体职能。去年始，我省又在宁波、义乌、苍南、平湖等地开展行业协会改革试点，探索政府职能向行业协会转移的实现形式。大部分行业协会已开始逐步适应社会主义市场经济的要求，逐渐成为政府转移出去部分职能的承担者。如：温州烟具协会、舟山出口水产行业协会、省茶叶协会等行业协会开始参与行业规划和政策制订；省农产品行业协会、省蜂业协会、省水泥业协会等承担了质量监管、资质审查、标准制订等工作；各地市的保险业协会也都承担起保监局的职能，如绍兴市保险业协会不仅承担了代理资格审核、保险营销员管理及考试发证等职能，还接受省保监局委托受理信访投诉及违规处理。

2、反映不同群体的利益诉求。改革开放使我省社会的组织结构发生了巨大的变化，形成了与传统单位制体系不同的多元化利益主体。各类民间组织成为这些不同利益主体的代表和社会各阶层利益表达的渠道，发挥政府与市场不可替代的、独特的优势和作用。一方面，民间组织及时把民众对政府的要求和愿望转达给政府，同时将政府制定政策的宗旨与意图转达给民众，起到沟通政府与民间的桥梁和纽带作用。另一方面，民间组织根植于基层，了解社会各阶层的不同需求，并能及时、准确地把这些利益要求以理性合法的形式表达出来，促进各群体之间的相互沟通、协调和融合，化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。据调查，我省一些民间组织在反映弱势群体利益诉求、协调多元利益关系、化解社会矛盾方面发挥了重要作用，如宁波的社区民间组织针对当前贫富差距扩大、一些群体对社会现实不满的现状，对200多个社区居民实施心理救助这一社会救助项目；东阳市建筑行业协会就部门重复收费问题，代表建材企业与政府有关部门进行协调，成为反映企业利益诉求、沟通政府与企业关系的渠道和桥梁；温岭市行业工会与长屿羊毛衫行业协会和泽国泵业协会，分别代表劳资双方协商制订了行业工资标准，有效协调了劳资利益关系。

3、推进社会公益事业发展。由社会力量举办的慈善总会、基金会、民办非企业单位等各类民间组织，分布在社会的各个行业、各个地区和众多领域，以非营利性为基本特征，以为社会公益事业服务为主要宗旨，和人民群众联系密切，在消除贫困、尊老扶幼、帮助下岗职工再就业、环境保护、教育培训和卫生保健等方面做了大量工作，满足社会成员多样性和多层次的需求，推进社会公益事业的发展。据省民政厅2005年对省本级登记的民办非企业单位年度检查工作报告显示，2004年接受年检的92家民办非企业单位主要在教育、培训、咨询、技术、医疗等方面，向全社会提供了无偿或一定补偿的公共服务（弥补经费不足），创造直接社会效益共计1049.96万元。其中，为困难群体提供长期教育78292人次，短期培训250333人次，咨询服务79060人次，技术服务54081人次，医疗门诊2000人次，接待观众87214人次。慈善总会等社会公益性团体在扶贫济困、敬老助残、灾害救助等各类社会公益事业中，也发挥了积极的作用。如温州市慈善总会2005年共解决了全市5020名从小学到大学的贫困生就学问题，为6900户特困低保家庭解决无钱看病的难题，救助47名因意外事故而造成病、残导致生活困难的外来民工，共发放各类救助款935.57万元。

4、维护公平公正的市场经济秩序。市场经济是依法规范的竞争经济，实现公平竞争的基础是诚信和自律的机制建设。民间组织特别是行业协会在市场经济中所具有的行业自律功能，决定着其在维护和规范市场经济秩序中发挥着不可缺少的重要作用。行业协会通过行规行约和行业标准的制定与组织实施，规范和整合其组织成员的市场行为；协调会员之间、会员与非会员之间、会员与消费者之间的矛盾纠纷，促进市场交换关系的发展，保证市场交易的公平和公正；引导会员单位按照WTO规则参与国际市场竞争，代表会员进行反倾销、反补贴、反垄断等调查，保障公平竞争，维护行业整体利益；进行行业价格自律、协调、监督，规范行业竞争秩序。如温州行业协会针对工商领域内存在的生产和销售“假、冒、伪、劣”产品的混乱现象，通过制定行规行约，开展行业内部维权活动，近两年间，进行新产品维权就达到280多起，有效维护了企业权益和市场竞争秩序。舟山市出口水产品行业协会针对舟山虾仁的出口现状，制订出口虾仁最低保护价及违约处罚规定，有效防止了行业内部低价竞争。近年来，民办非企业单位的诚信与自律建设也成效彰显。2004年以来，省民政厅组织开展了民办非企业单位“诚信服务，真情回报社会”系列主题活动，2005年分别在杭州、宁波、温州、台州、衢州五地开展民办非企业单位诚信建设“133工程”试点工作，树立民办非企业单位诚信形象，并将之逐步推广到各类民间组织。随着市场经济的发展，我省民间组织不断完善内部治理机制，积极推进自律和诚信机制建设，成为社会诚信体系和市场经济体系的重要组成部分。

5、促进社会主义新农村建设。长期以来，我省农村公共服务供给较为薄弱。农村人口基数大、受教育水平较低、社会保障体系不健全、环境压力增大等问题日益突出。面对这一现状，我省各类民间组织坚持“民办、民管、民受益”的原则，以“面向农村、服务农民、推动农业”的“服务三农”为宗旨，积极促进农村教育、科技、卫生事业的发展和精神文明建设，在社会主义新农村建设中发挥了应有的作用。其中最为突出的是农村专业经济协会。近年来，我省积极开展农村专业经济协会试点工作，大力培育发展农村专业经济协会，把它作为解决“三农”问题重要途径。如萧山区加大政策扶持力度，对农村专业经济协会实施开办经费补助，其中区级协会补助经费高达4万元，镇（街道）级2万元。2004年，该区已发展协会35家，吸引和集聚会员2597人，连接农户11万多户，年销售收入超过3亿元。宁波北仑区农村专业经济协会也发展到16家，这些协会积极拓展服务领域，强化信息、技术支持，提高农民进入市场的组织化程度和参与市场的竞争能力。在农村专业经济协会带动下，各会员单位去年销售总额近4亿元，连接农户近万家，年均收入2万元，有力地促进了农民收入的增加，推动了农村经济的发展。此外，各类民办非企业单位和社会团体也作出了重要贡献。如：省农业技术推广基金会充分调动社会资源，资助农户进行农业技术推广和应用，近年来，共出资1400多万元，累计在全省推广500多项新农技，产生经济效益2亿多元。浙江文达电脑培训学校积极培育新型农民，组织实施农村青年职业技能助学计划，用3年时间，累计捐赠160万元，全额资助105名农村特困青年免费参加专业培训。

三、我省民间组织发展现状与问题

尽管民间组织在经济社会生活中发挥了积极的作用，已成为政府和市场之外的第三种力量，但从总体上看，我省的民间组织整体能力建设尚处于初级发展水平，还不能适应公共需求的变化，还难以承担参与提供公共服务的重任。民间组织发展面临众多问题，制约了其作用的有效发挥。

（一）民间组织发展取得较好进展

1、民间组织呈快速增长趋势。我省民间组织因改革开放应运而生，并随着社会主义市场经济体制的逐步建立而得到蓬勃发展。近年来，随着政府机构改革和职能转变的不断推进，民间组织呈现快速发展趋势。特别是2000年之后，民间组织的数量以年均17.8%的速度增长。截止2005年底，全省共有登记注册的各类民间组织21853个，其中社会团体11555个，民办非企业单位10189个，基金会109个。这三种基本类型的民间组织的数量都处于全国前列。近年来，我省加强了基层民间组织的规范管理，将社区民间组织和农村专业经济协会纳入了民政部门的规范化管理轨道。2003年，基层民政部门共登记备案了社区民间组织6790家；2004年，登记备案了农村专业经济（技术）协会1468家。如果加上社区民间组织和农村专业经济协会，全省民间组织总数近3万家，初步统计总资产近100亿元，从业人员13万多人。

图表4  2001—2005年全省民间组织总数、新批准成立数及增长速度

年份	年末实有数	本年新批数	增速
2001 2002 2003 2004 2005	16567 18454 19919 20717 21853	6062 2656 2532 2002 2154	36.6 14.4 12.7  9.7  9.9

资料来源：《浙江民政统计资料汇编》

 

2、民间组织的覆盖面日益广泛。经过多年的发展，我省民间组织已逐渐渗透到社会经济生活的各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的民间组织体系。社会团体经过几年的清理整顿，结构趋于合理，发展更加成熟。其中行业协会发展较为迅速，全省共有行业协会3044个，占26.3%。行业协会适应我省经济多元化和民营经济发达的特点，打破部门、系统的框框和所有制的局限，广泛吸收国有、民营、私营等各类所有制企业，朝跨部门、跨系统、跨所有制的方向发展，逐步实现全行业企业的联合。民办非企业单位所涉及的行业也不断扩大，其中：教育类7710个，卫生类363个，文化类226个，科技类624个，体育类163个，劳动类465个，民政类282个，社会中介服务业55个，法律服务业15个，其活动的领域扩大到科教文卫、环境保护、扶贫开发、艾滋病防治、社会福利、社区服务、慈善救助等社会生活的各个领域（见图表5、图表6）。基金会公益事业范围也主要涉及到教育、见义勇为、弱势群体救助和科技推广等领域。

图表5  2005年全省社会团体基本情况

类别	单位数（个）	占比（%）
专业协会	3443	27.8
行业协会	3044	26.3
学会	2717	23.5
联合会	2017	17.5
合计	11555	100

资料来源：《浙江民政统计资料汇编》

 

图表6  2005年全省民办非企业单位基本情况

类别	单位数（个）	占比（%）
教育	7710	75.7
卫生	363	3.6
文化	226	2.2
科技	624	6.1
体育	163	1.6
劳动	465	4.6
民政	282	2.8
社会中介服务业	55	0.5
法律服务业	15	0.2
其他	286	2.8
合计	10189	100

资料来源：《浙江民政统计资料汇编》

 

3、民间组织的体制模式逐渐转型。随着市场经济体制改革的逐步深入，我省民间组织逐渐摆脱行政化倾向，向民间化方向发展。在民间化改革发展方面最为成功的民间组织就是行业协会。近几年来，我省积极推进行业协会改革与发展，对由政府行业主管部门组建而成的行业协会，着力推行政会分开，使之朝着民间性、自律性方向发展。同时按照企业自愿组建、自主治理和自筹经费的原则，大力培育和发展一批新型的民间性行业协会。特别是温州，已成为我国行业协会民间性强、行业协会发展最为成熟、作用发挥也最为显著的地区，其推进行业协会民间化发展的实践，为全省乃至全国行业协会改革与发展提供了宝贵的经验和一个可供参照的目标模式，带动了我省行业协会民间化进程。经过多年改革，我省行业协会由80年代纯粹“官办”的组织朝民间性、自律性转型，行业协会的独立地位逐步得到确立。据调查，93.5%的行业协会是企业自愿入会的，由政府官员兼任行业协会会长、秘书长的比例下降到24.4%。

（二）民间组织发展面临较多问题

1、行政化倾向较明显。我省相当一部分民间组织是通过行政手段自上而下组建的，它们或者由各级党政机关所直接创办，或者本身就是党政机关转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办，还带有强烈的官方色彩，并不是真正意义上的“民间组织”。从财政的角度看，其最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴，或行政性收费。从人事的角度看，其负责人在担任该组织领导人之前都曾在国家行政部门或事业单位任过职，甚至有些就是党政官员兼职。从观念、组织、职能、活动方式、管理体制等各个方面看，它们都严重依赖于政府，甚至是作为政府的附属机构在发挥作用，或者就是“二政府”。长此以往，民间组织的“民间性”和“自治性”不复存在。以行业协会为例，行业协会是近年来变革呼声较高的一类民间组织，但政会不分的现象还一定程度存在。据2004年省民政厅对全省2536家协会调查显示，与政府机关合署办公的协会共计1228家，占被调查总数的48.4%；有299家协会未独立建帐，占11.8%；国家机关工作人员兼任会长的协会共计894家，占被调查总数的35.3%，3256名国家机关工作人员在协会兼职（见图表7）。

图表7  2004年全省行业协会基本情况

资料来源：据民间组织管理局调查统计

 

2、管理体制不顺。我国民间组织现行的是登记机关和业务主管部门双重管理的体制，即民政部门负责登记管理，政府主管部门负责业务管理。这种双重管理体制日益暴露出其制度的缺陷：一方面业务主管单位对民间组织的控制面大宽，而只有政府机构及其授权的组织才有资格成为业务主管单位，这样就把所有的合法民间组织都置于政府的控制下，从而在一定程度上剥夺了社团的自主权和自治的可能性；另一方面，民间组织在登记注册前，必须先找到一个业务主管单位审查资格，得到业务主管单位的同意后，才能到登记管理机关申请登记注册。业务主管单位的巨大责任使它不愿意当“婆婆”，从而使民间组织因为找不到“婆婆”而无法申请成立。这又提高了社团的“进入门槛”，极大地限制了民间组织的发展。

 3、人均拥有量不足。一个国家或地区民间组织的多少，在一定程度上反映了该国家或地区的社会文明程度以及公共服务供给状况。2005年，我省每万人拥有民间组织的数量只有4.46个，仅与罗马尼亚、埃及1999年的数量接近，不仅远远低于法国、日本等发达国家，而且与印度等发展中国家相比也差距较大（详见图表8 ），总体上仍处于发展初级阶段。从理论上讲，社会对公共产品的多样化需求决定了民间组织的种类，社会公共产品的需求强度决定民间组织规模大小和数量多少。我省民间组织的数量远远跟不上社会日益增长的公共服务需求。

 

 

 

 

图表8  浙江每万人拥有民间组织数的国际比较

国家（地区）	民间组织数量（个）	人口 （万人）	每万人拥有（个）	年份
浙江	21853	4898	4.5	2005
法国	600000—700000	5885	110.4	1999
日本	1228344	12641	97.2	1999
美国	14000000	27030	51.8	1999
新加坡	4600	316	14.6	1999
印度	1000000	97967	10.2	1999
中国台湾	20473	2192	17.3	1999
罗马尼亚	12000	2250	5.3	1999
埃及	15000	6140	2.4	1999

资料来源：《杭州、宁波、温州、台州、绍兴五地民间组织比较研究》，《浙江社会科学》2004年第2期

 

4、发展不平衡。一是地区发展不平衡，经济发达地区和欠发达地区的民间组织数量较为悬殊。2005年温州市民间组织数量为3624家，占全省民间组织总数的16.6%，而衢州市只有636家，仅占2.9%（见图表9）。二是行业结构不平衡，民间组织大多集中教育领域，环保、公益、慈善等关系到民生利益方面民间组织还很少。如民办非企业单位中，教育类占总数的78.2%，其他如医疗卫生类仅占3.8%，文化艺术类占1.8%，体育类占1.5%。基金会绝大部分集中在教育、见义勇为、老年人、残疾人和儿童福利这少数几个领域，尤以教育基金会数量为多，比例超过总数的1/3，而从事环境保护、公共设施建设、疾病预防控制和救助领域的基金会还没有。

 

 

图表9  2005年民间组织分布情况

资料来源：《浙江民政统计资料汇编》

 

5、自身能力弱。能力不足是制约我省民间组织发展的一个极为普遍的问题。这里的能力不足是指民间组织运用和调动各种社会资源并对社会产生影响，以实现自身宗旨的能力，包括活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力等。主要表现在：

一是规模较小。以社会团体为例，随机抽取100份2005年度省本级登记的社会团体年检报告书，并对相关内容进行分析计算，结果表明：资产在500万以上的只有3家，占接受调查对象的3%；资产在100—500万之间的18家，占18%；资产在100万以下的79家，占79%。

二是人力资源匮乏。这不仅表现在民间组织的专职人员和志愿者的缺乏，同时也表现在民间组织专职人员在专业知识和技术方面的缺乏。这一问题在社会团体中更为突出，据对100家省本级社会团体抽样调查显示，平均每家社会团体只拥有专职工作人员2.17名；专职工作人员在5人以上（含5人）的16家，占被调查对象的16%；1—4人的56家，占56%；28家无专职人员，占28%。造成民间组织人员缺乏的主要原因，是现行人事制度的不完善。民间组织的专职就业人员在户口、档案管理、人事流动、职称、工资、福利、社会保障等方面的一系列问题，都成为制约民间组织吸引和留住优秀人才的主要因素。由于一些特殊原因，很多民间组织主要靠离退休人员和政府精简下来的人员支持，年龄、知识结构老化问题比较严重，人员素质较低，缺乏创新精神，难以适应新的社会环境，难以担当起高水平的社会服务。

三是经费不足。民间组织的经费来源主要有五项：政府补助、民间捐赠、会费收入、提供服务收入和其他收入。在被调查的100家省本级社会团体收入结构中，这五项分别占总收入的33.6%、8.3%、29.3%、15.1%、13.9%（见图表10）。这表明，我省民间组织的经费来源较为单一，其运作主要依赖政府的财政资助和会费收入，社会资金的自我筹措能力弱。相当一部分民间组织因资金不足无法开展正常活动，经费严重不足已成为制约民间组织发展的主要问题。被调查的100家省本级社会团体，2005年年平均支出只有11.4万，年支出不足万元的有16家，占16%；支出中大多是用于维持日常运行，而开展各项活动等为实现其宗旨的可支配支出少得可怜，有23家全年业务活动费用支出为零，这严重影响了民间组织职能的发挥。

6、法律法规建设和现行法规修订滞后。我国现行的民间组织法律法规，主要有1998年新修订颁布的《社会团体登记管理条例》，同时颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1999年颁布的《公益事业捐赠法》，和2004年颁布的《基金会管理条例》。此外，民政部还有社会团体管理规章50余个，而地方民间组织管理法规的数量更多。这些法律法规共同构成了改革开放后民间组织发展的法律框架和法制环境。这一法律体系存在着许多不足。一方面，政府在针对民间组织的具体管理措施的立法上远远滞后于民间组织的发展，目前还没有一部统一的、完整的有关民间组织的法律，配套管理法规的制定也严重滞后，缺乏对各类民间组织的管理法规。另一方面，从已颁布的法律法规来看，过于原则，操作性不强，与其它法规衔接性差，对民间组织的布局规划、资格认证、监督管理等诸多问题缺少统一的协调，有的法律法规甚至相互抵触。因此民间组织的运作与活动缺乏规范性，既不利于政府对民间组织的统一管理，也不利于社会建立对民间组织的信任支持以及监督的责任与机制。

四、加快我省民间组织发展的总体思路及对策建议

（一）总体思路

1、指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六届四中全会提出的“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理与社会服务合力”的精神，以科学发展观为统领，以民间组织服务经济社会发展为核心，以提高民间组织能力建设为重点，着力消除不利于民间组织发展的体制性障碍，加快推进政府职能转变，优化民间组织布局结构，重点培育和发展行业协会、农村专业经济协会、社区民间组织、公益性民间组织，支持和引导教育、公共医疗、慈善、扶贫、环保和公共安全等领域以及随着人民生活水平提高逐渐涌现的新型民间组织，使民间组织真正成为推进经济发展、社会进步和人的全面发展的重要力量。

2、发展目标。按照社会主义市场经济发展与和谐社会建设的要求推进民间组织改革与发展，构筑有利于民间组织发展的法律体系和管理体制，建立符合民间组织自身发展特点的生成和运行机制，逐步形成与我省经济社会发展水平相适应的布局合理、结构优化、功能完备、作用明显的民间组织发展体系。

3、基本原则

——坚持培育发展与管理监督并重的原则。正确处理发展与监管的关系，坚持以发展为主线，以规范为手段，在支持民间组织自主发展的同时，通过法律规范、政府监管和组织自律，引导民间组织健康发展。

——坚持市场化的原则。通过建立健全市场竞争机制，创造公平发展环境，推进行业协会等民间组织实现依法设立、民主管理、自律发展。

——坚持政社分开的原则。明确界定政府和民间组织的职能，把原来由政府承担的公共服务职能剥离给民间组织去承担，让附属于政府的民间组织与政府彻底脱钩，还原民间组织的民间性、自治性，使民间组织真正成为独立、自主的社会实体。

——坚持突出重点、分类指导的原则。根据民间组织不同的性质和类别，突出重点，分类指导，重点培育发展行业协会、农村专业经济协会、社区民间组织、公益性民间组织，支持和引导教育、公共医疗、慈善、扶贫和环保等领域的新型民间组织发展，优化民间组织结构布局。

（二）相关对策建议

1、创新公共服务体制，实现民间组织等多元社会主体参与公共服务提供

（1）改变公共服务供给方式。打破政府在提供公共服务上的单一的行政机制，引入市场机制和准市场机制，实现公共服务供给模式由政府一元化供给向政府、社会和企业公共承担的多元化、社会化供给转变。大力推行政府购买公共服务等方式，把社会福利项目的实施和管理、社会公益性服务的经营、群众性文化体育活动的推广和组织、专业性课题的研究等公共服务和管理活动，逐步推向社会，让渡给民间组织，形成政府与民间组织相互合作、相互补充、相互竞争的合作伙伴关系。

（2）推进政府公共服务职能向民间组织转移。加快政府职能转变，把不该由政府行使的职能移交给民间组织，并通过立法或出台政府规范性文件等方式，明确规定政府转移职能的范围、事项和时限。充分发挥各类民间组织在公共服务中的特殊作用，主要将以下几个方面职能转移给民间组织：一是微观层面的事务性服务职能，如学术（技术）交流推广、专业培训、资格认证、评估咨询、考核评比等；二是部分行业管理职能，授予行业协会行使部分行业准入、行业自律、产业发展导向、参与制定行业产业政策等职能；三是城市社区的公共服务职能，如为社区居民提供就业、社保、培训、教育、卫生、文化、科技、体育服务等；四是农村经济技术服务职能，如科技推广、技术服务、信息提供、农产品产供销服务等；五是慈善事业等社会管理和社会服务职能。　　

2、完善制度和法律保障，为民间组织发展营造良好的社会环境

（1）改革双重管理体制。创新民间组织管理体制，借鉴国际经验，在现行民间组织管理局的基础上成立相关的协调管理机构，统一行使对民间组织的备案、登记和监管的职能，同时对具有专业要求的民间组织辅之以资质认证和必要的业务指导。当前，在双重管理一时难以取消的情况下，降低准入制度门槛，采取登记制与备案制并行的办法，对符合条件的进行登记，给予法人身份；对不符合法定登记条件的，但在政治上无不良倾向、又有益社会的团体实行备案制。减少政府对民间组织的直接、具体管理，加强对民间组织行为的事后监督和制约，逐步改变目前的这种双重管理模式，最终实现单一的登记制度。

（2）推进政社分开。按照“政社分开”的原则，清理、整顿各类民间组织，限期与政府主管部门脱钩。一是财政上的分离。解决民间组织在财政上对政府部门的依赖，切断政府机关和所属民间组织之间的财源关系，改变民间组织也实际上“吃皇粮”的局面。二是行政隶属关系上的分离。改变政府用办行政机关的方式办民间组织，解决民间组织与所依附的政府机关事实上的行政一体化的问题。三是人事上的分离。解决现职党政和其他国家机关公职人员兼任民间组织的领导职务问题。四是职责分离。合理界定政府机关与民间组织在公共治理和公共服务中的职能分工，将原来由政府承担的一些公共服务职能剥离给民间组织去承担。通过政社分开，还原民间组织的民间性、自治性，最终使民间组织走向社会化的轨道，使其真正能够成为独立、自主的社会实体。

（3）完善民间组织法律法规体系。在国家层面，首先，要抓紧制定民间组织的基本法，从法律层面规范民间组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序等。对已颁布的登记的程序法，作进一步修改，同时抓紧制定规范其组织行为的实体法。其次，要制定和完善有关具体民间组织的单行法律，以便于对各类民间组织的管理和监督提供法律依据，如我国目前尚未有《商会和行业协会法》，需要抓紧制定。再次，加强法规的协调和统一性。社团立法及行业组织立法并不是孤立的，行业组织的运行还需要得到其他相关法律制度的支持，需要立法上的协调和统一。如民办非企业单位和事业单位法人与我国民法关于法人制度的冲突，需要尽快解决。在地方层面，有计划、有步骤地制订和完善我省地方性配套法规、规章，探索制定行业协会等管理办法，不断充实和完善系统、配套的法规体系。

（4）加大政府支持力度。民间组织的健康发展和能力提高，离不开政府在资金、人力资源等方面的支持和帮助。经费方面，政府要在政府采购、项目扶持等方面对民间组织进行支持，同时支持民间组织开展合法的服务和经营，提高其服务性、营业性收入，实现资金来源的多元化；人力资源方面，逐步改革和完善有关人事管理、就业和社会保障制度，从制度上解决非政府组织人力资源缺乏的困境。加强民间组织从业人员的业务培训和思想教育，提高从业人员的专业知识、服务技能和思想道德素质。出台加快民间组织发展的政策意见，通过一系列行之有效的措施，促进民间组织不断扩大组织规模，健全内部治理结构，提高服务水平，增强发展能力。

3、适应公共需求变化需要，突出重点着力培育新型民间组织

针对转型时期我省经济社会发展和公共服务需求快速增长和变化的现状，本着优化民间组织结构布局的目的，突出重点，分类指导，重点培育发展行业协会、农村专业经济协会、社区民间组织、公益性民间组织，支持和引导教育、公共医疗、慈善、扶贫、环保和公共安全等领域以及随着人民生活水平提高逐渐涌现的新型民间组织发展。

（1）按市场化原则改革和发展行业协会。按照“政企分开、政事分开”的原则推进行业协会改革与发展，赋予行业协会相应职能，消除不利于行业协会发展的体制性障碍，完善内部运行机制，优化结构布局，充分发挥行业协会在经济领域实行行业服务和自律管理等作用。

（2）着力培育农村专业经济协会。坚持登记和备案相结合，做好农村专业经济协会的规范管理工作，制定和落实扶持政策，使农村专业经济协会充分进行资金、技术、劳动力等生产要素的优化配置，发挥它们在提高农民的组织化程度、维护和协调农民利益、加快新农村建设、促进城乡和谐发展中的积极作用。

（3）积极鼓励社区民间组织发展。在不违背《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》基本原则的前提下，适当放宽对社区民间组织的登记限制，制定鼓励社区民间组织发展的公共政策，尤其是鼓励社区志愿者组成各种各样的民间组织，利用社区民间组织植根于民间的优势，整合社会资源，满足社区居民和驻区单位日益增长的物质文化需求和各类服务需求。

（4）加大公益慈善类民间组织扶持力度。激活公民及社会组织参与社会建设和管理的动力和责任感，鼓励和扶持企业、个人创办各类公益性、慈善性民间组织，充分发挥公益性民间组织在反映弱势群体利益诉求、帮助困难群体消除贫困、实施最低生活保障等方面的作用。

 

 

参考资料：

1、[美]彼德·M·杰克逊主编：《公共部门经济学前沿问题》，中国税务出版社2000年版。

2、[美]迈克尔·麦金尼斯主编：《多中心体制与地方公共经济》，上海三联书店2000年版。

3、戴文标：《公共经济学新论》，浙江大学出版社2005年版。

4、丁美东：《非营利组织及其价格机制研究》财政经济出版社2004年版。

5、王名：《关于中国NGO发展的总体看法和政策建议》，http://www.chinareform.org.cn。

6、迟福林：《我国公共需求的深刻变化与政府转型的现实压力》，《中国经济时报》2005年3月11日。

7、王新政：《中国民间组织的现状、作用和问题分析与建议》，http://www.chinareform.org.cn。

8、童章成：《杭州、宁波、温州、台州、绍兴五地民间组织比较研究》，《浙江社会科学》2004年第2期。

来源： 作者： 陈依慧 王闻丹 编辑： 何燕